Unione europea. Bilancio 2028-34: test della capacità di cambiare

Il presidente del Consiglio europeo, Antonio Costa, si è posto un obiettivo ambizioso per arrivare a un accordo sul prossimo Quadro finanziario pluriennale, il bilancio 2028-34 dell'Unione europea. Dopo aver consultato 24 dei 27 capi di Stato e di governo che siedono attorno al tavolo del Consiglio europeo in vista delle prossime scadenze interne ed esterne all'Ue, Costa ha annunciato “la sua ambizione di concludere i negoziati entro dicembre 2026”, ha detto una sua portavoce. Due mesi dopo che la proposta di Qfp presentata dalla Commissione è stata accolta da un coro di critiche di Stati membri, parlamentari europei e lobby, il calendario fissato da Costa potrebbe apparire irrealistico. Ma i negoziati dei prossimi 15 mesi su un bilancio da quasi 2 trilioni di euro diranno se l'Ue è in grado di evolvere in un mondo sempre più ostile, oppure se gli Stati membri sceglieranno la via più facile ma autodistruttiva della conservazione dello status quo.

Le vacanze estive hanno aiutato la causa di Ursula von der Leyen sul Qfp (è l'acronimo di Quadro finanziario pluriennale). Il 16 luglio, quando la Commissione ha presentato la sua proposta da 1,8 trilioni di euro (2 trilioni di euro se si tiene conto delle previsioni di inflazione) per il bilancio, la presidente era stata pesantemente contestata sul metodo e sulla sostanza. Una squadra ristretta di suoi funzionari, guidata dal capo della direzione generale Bilancio, Stéphanie Riso, sotto la supervisione del capo-gabinetto, Bjoern Seibert, aveva redatto la proposta in solitario, senza procedere a un'ampia consultazione interna alla Commissione e con le altre istituzioni. Le cifre del Qfp erano state tenute segrete fino al giorno della loro adozione perfino ai commissari. La scelta di ridurre le risorse per la Politica agricola comune e per la Politica di coesione, raggruppandole in un unico fondo che gli Stati membri saranno più liberi di gestire, ha provocato grandi appelli al rigetto.

“Non possiamo dare luce verde”, aveva detto il relatore al Parlamento europeo, Siegfried Mure?an, vicepresidente del gruppo del PPE, la stessa famiglia politica di von der Leyen, nel giorno della presentazione della proposta del Qfp. “Mercoledì nero dell'agricoltura europea”, aveva sostenuto Copa-Cogeca, la principale lobby degli agricoltori a Bruxelles. "Ora capiamo la segretezza: da dietro il fumo della semplificazione emerge un piano MOSTRO per inghiottire la politica di coesione e spezzarne la spina dorsale nazionalizzandola e centralizzandola", aveva scritto su X la presidente el Comitato delle regioni, Kata Tütt?. "Siamo molto, molto dubbiosi per non dire contrari", era stata la prima reazione al Consiglio Affari generali del 18 luglio del ministro italiano per gli Affari europei, Tommaso Foti, il 18 luglio. L'Italia, che fa parte sia dei paesi amici della coesione sia di quelli amici della Pac, sintetizza bene la posizione degli Stati membri favorevoli alla conservazione dello status quo.

Eppure, due mesi dopo, l'aria di rivolta ha lasciato il posto alla cooperazione e al negoziato. Né il Consiglio, dove siedono i governi dei ventisette Stati membri, né il Parlamento europeo hanno rigettato a priori la proposta di Qfp. Siegfried Mure?an, pur confermando le critiche, ci ha spiegato di voler fare pressioni per modificare il testo (il Parlamento adotterà una risoluzione generale prima della fine dell'anno e un rapporto che delinea la sua posizione nel 2026). I governi hanno inviato 5 mila domande alla Commissione (quello dei Paesi Bassi più di tutti gli altri), ma nessuno di loro ha rimesso in discussione l'architettura della proposta di von der Leyen. Nel suo tour delle capitali Costa ha constatato che “vi è una forte consapevolezza che il prossimo bilancio a lungo termine dell'Ue dovrà essere all'altezza – in termini di dimensioni, struttura e focus tematici – delle ambizioni dell'Ue. I leader sono disposti ad affrontare questi difficili negoziati con pragmatismo”, ha detto la sua portavoce.

La riforma dell'architettura del prossimo Qfp è il primo passo verso un bilancio orientato al futuro. Attualmente più del 90 per cento delle risorse interne è preallocato nei diversi capitoli finanziari – in gran parte destinati agli Stati membri per spenderli nella Politica agricola comune e nella Politica di coesione – che vengono proposti molti anni prima della loro messa in esecuzione. “Il bilancio attuale è stato proposto nel 2018”, ricorda una fonte europea. Da allora ci sono state le crisi del Covid, della guerra in Ucraina, dei prezzi dell'energia, del disimpegno degli Stati Uniti dall'Europa con Donald Trump. “La Commissione sta gestendo un bilancio disegnato per un'altra era geopolitica”, aggiunge la fonte. Von der Leyen vuole concentrare più risorse sulla competitività e la difesa attraverso un apposito capitolo di bilancio, nonché iniettare più flessibilità per spostare i soldi da un capitolo all'altro in caso di necessità. La Commissione ha anche proposto alcuni strumenti innovativi con prestiti in caso di crisi, finanziati con debito comune.
Le risorse per la Politica agricola comune e la Politica di coesione – le politiche ereditate dal passato - saranno raggruppate sotto un unico capitolo dedicato ai Piani di partnership nazionali e regionali insieme ad altre politiche come la gestione delle frontiere e le migrazioni e il fondo sociale climatico. In tutto sono 865 miliardi di euro, di cui 302 miliardi assicurati all'agricoltura e 218 miliardi per le regioni più povere, in netta diminuzione rispetto all'attuale bilancio. La Commissione offre un forte incentivo agli Stati membri: saranno loro a decidere dove andranno i fondi e potranno spostarli a piacimento nel corso del periodo di 7 anni. Per i governi sarà anche più semplice ricevere i fondi dell'Ue. Il modello sono i Piani nazionali di ripresa e resilienza introdotti con lo strumento di debito post pandemia NextGenerationEU: la Commissione non verserà più i fondi sulla base delle fatture per la realizzazione di un determinato progetto, ma quando saranno realizzate riforme e investimenti.

Quel che sarà tagliato all'agricoltura e alla coesione, la Commissione propone di destinarlo alle politiche per il futuro: 451 miliardi in un mega Fondo per la competitività europea. Al suo interno ci sono 175 miliardi per il programma di ricerca Horizon (il doppio rispetto all'attuale Qfp, secondo la Commissione); 130 miliardi per la difesa, la sicurezza e lo spazio (cinque volte di più); 55 miliardi per il digitale (5 volte di più); 67 miliardi per la transizione pulita e la decarbonizzazione (il doppio). Le nuove regole proposte prevedono molta più flessibilità per spostare risorse tra i diversi programmi, in modo da adattarsi alle future crisi. Nella proposta della Commissione sono previsti anche circa 200 miliardi di euro per la politica estera, compreso l'allargamento.

La presidenza danese del Consiglio dell'Ue vuole tentare di raggiungere un accordo sull'architettura del bilancio 2028-34 entro la fine dell'anno. Nel giargone della bolla dell'Ue si chiama “negotiating box”: un documento che indica i capitoli di bilancio, con politiche e programmi specifici. Nella proposta che sarà presentata a dicembre, non ci saranno numeri. Sarebbe già un successo. Le risorse vere e proprie per ciascun capitolo saranno negoziate il prossimo anno. Serve un accordo all'unanimità dei capi di Stato e di governo. L'esperienza passata insegna che tutto sarà deciso in un Consiglio europeo che durerà diversi giorni e diverse notti, anche grazie all'esaurimento delle forze dei leader.

Eppure il problema delle cifre rimane. Quelle presentate da Ursula von der Leyen non appaiono adeguate alle sfide che l'Ue deve affrontare in questa nuova era geopolitica e geoeconomica. Il Qfp proposto dalla Commissione ammonta all'1,26 per cento del Reddito nazionale lordo. Se si tolgono le risorse che dovranno servire a rimborsare il debito (168 miliardi di euro in sette anni), la percentuale scende sotto l'1,15 per cento, praticamente lo stesso livello del bilancio attuale. Ursula von der Leyen ha ritenuto che proporre il 2 per cento del Reddito nazionale lordo sarebbe stato irrealistico e illusorio. La presidente della Commissione, tuttavia, ha rifiutato di proporre un nuovo strumento di debito per finanziare direttamente le politiche. La sua proposta di Qfp prevede solo strumenti per fornire prestiti agli Stati membri, con risorse limitate: fino a 45 miliardi di euro in sette anni.

Chiedendo nuovamente uno strumento di debito comune, la scorsa settimana Mario Draghi ha detto che l'ammontare di investimenti annuali fino al 2031 è salito a “quasi 1.200 miliardi di euro rispetto agli 800 miliardi stimati un anno fa. La quota pubblica è quasi raddoppiata, dal 24 per cento al 43 per cento”, ha precisato Draghi. La capacità dell'Ue di cambiare non dipende solo dall'architettura del bilancio, riducendo lo spazio per le politiche del passato, ma anche dalla volontà di mettere denaro sufficiente per affrontare le sfide presenti e future.

(David Carretta e Christian Spillmann su Il mattinale Europeo del 22/09/2025)